Салтанат Сабитова. Парижское соглашение и климатическая дипломатия

Салтанат САБИТОВА, второй секретарь Департамента многостороннего сотрудничества

Министерства иностранных дел

Республики Казахстан

Парижское соглашение и климатическая дипломатия

Подписание Министром иностранных дел РК Ерланом Идрисовым (2012-2016 гг.)

Парижского соглашения по климату от имени Казахстана в штаб-квартире ООН.

Нью-Йорк, 3 августа 2016 г. (www.primeminister.kz)

Основы климатической дипломатии были заложены еще в 1960-1970-х годах, когда глобальное сообщество осознало серьезность природоохранных проблем и необходимость поиска коллективных решений по вопросам экологии в мировом масштабе. Управление климатическими рисками в глобальной повестке дня стала переходить на первые места на различных многосторонних переговорах и площадках, тем самым укрепляя роль дипломатии в этой сфере. Вопросы, требующие решения на высоком политическом уровне, превратили климатическую дипломатию в один из ведущих драйверов в укреплении устойчивости.

Очевидно, что ключевым органом в экологической повестке дня является Организация Объединенных Наций. В 1972 году была создана Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), а в 1979 году прошла первая климатическая конференция ООН в Женеве. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 года №37/7 «Всемирная хартия природы» также определила, что принципы, изложенные в Хартии, «должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне». В 1988 году ЮНЕП и Всемирной метеорологической организацией (ВМО) была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), которая на сегодняшний день является ведущим международным органом по оценке изменения климата. По данным этой группы, общее увеличение среднего показателя температуры за период 2003–2012 гг. по сравнению с 1850–1900 гг. составляет 0,78 ºС.

В 1992 году внимание к климатической дипломатии было повышено благодаря конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, в ходе которой около 200 стран приняли Рамочную конвенцию ООН по изменению климата (РКИК ООН) в целях стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного воздействия на климатическую систему. Следует учитывать, что РКИК ООН не обязывает стороны Конвенции к определенному количественному обязательству по сокращению выбросов парниковых газов.

С тех пор международная юридическая база пополнилась значительным количеством конвенций имеющих отношение к защите окружающей среды. Однако только в 1997 году в г.Киото (Япония) произошло исторически важное событие в эволюции климатической дипломатии, которое заключалось в принятии так называемого Киотского протокола. Документ отличался тем, что регламентировал сокращение выбросов парниковых газов для стран-участниц в количественном порядке. И спустя почти два десятилетия в ходе 21-й конференции сторон РКИК ООН в декабре 2015 года в г.Париже страны-члены РКИК ООН приняли Парижское соглашение, которое придет на смену Киотскому протоколу. Тем самым мировое сообщество согласилось с тем, что Киотский протокол, на самом деле, требовал доработки в лице нового усовершенствованного соглашения по климату.

Парижское соглашение: преимущества и недостатки

Отличие Парижского соглашения от Киотского протокола заключается в подходе к ограничению выбросов парниковых газов, а также тем, что оно является бессрочным. Если Киотский протокол устанавливает общую цель по сокращению выбросов парниковых газов, которая потом распределяется между странами, то в Парижском соглашении, каждая страна добровольно заявляет свой национальный вклад по сокращению выбросов с учетом общей, но дифференцированной ответственности, то есть различные обязательства для развитых и развивающихся стран. Обязательства могут быть скорректированы с учетом национальных условий. Поэтому принято считать, что Парижское соглашение имеет более гибкий подход показателей и мер по сокращению парниковых газов, нежели Киотский протокол.

Основной целью Парижского соглашения является сдерживание повышения средней глобальной температуры не более чем на 2°С, а также стремление ограничить повышение средней глобальной температуры 1,5° градусами. Учитывая, что средняя температура на планете уже поднялась на 0,8°С, такая цель может быть реализуема только в рамках той климатической модели, которая предполагает масштабные меры по ограничению выбросов парниковых газов.

Соглашение было открыто для подписания в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке с 22 апреля 2016 года по 21 апреля 2017 года. По состоянию на август 2018 года свои подписи поставили представители 195 стран, 179 из которых ратифицировали документ. Казахстан подписал соглашение 3 августа 2016 года и 4 ноября того же года ратифицировал его. Примечателен тот факт, что дата ратификации соглашения Казахстаном совпала с датой вступления в силу самого Парижского соглашения.

Для сравнения следует отметить, что Киотский протокол вступил в силу в феврале 2005 года, через почти 8 лет после его принятия, усилиями трудных дипломатических переговоров. Критический вклад в развитие многосторонней климатической дипломатии в рамках Киотского протокола внес Президент США Джордж Буш, который в 2001 году аннулировал подпись США под Киотским протоколом. Виду этого, дальнейшие международные переговоры приняли больше декларативный характер и затянули процесс вступления Киотского протокола в силу. К примеру, один из крупнейших эмитентов парниковых газов КНР уклонился от участия в реализации Киотского протокола. Одновременно следует отметить неспособность Правительства Японии (страны-инициатора заключения Киотского протокола) реализовать собственные обязательства во время первого этапа протокола (2008-2012гг.). Тем не менее, часть государств, подписавших Киотский протокол, выполнила и даже перевыполнила свои обязательства. Например, члены Европейского союза добились снижения выбросов за период 2008-2012 гг. к уровню 1990 года более чем на 11% (из заявленных 8%), Россия сократила выбросы углекислого газа почти на 30% (из заявленных 0%). Однако усилий стран, выполнивших свои обязательства по Киотскому протоколу, оказалось недостаточно для достижения целей, заявленных в документе, так как в итоге общемировые выбросы за этот период выросли почти в 1,5 раза.

Стремительное подписание и ратификация Парижского соглашения демонстрирует, что, во-первых, страны-члены, в том числе ЕС, Китай, Япония, Бразилия и др. признают критическую важность документа и положений, указанных в нем; во-вторых, страны готовы принять на себя серьезные обязательства в рамках соглашения и сделать свой вклад в природоохранную повестку; и, в-третьих, указывает на уникальность положений документа, которые устраивают мировое сообщество. Последнее является наглядным показателем грамотной, трудоемкой и точечной работы дипломатов в данном направлении на всех уровнях переговоров.

Однако все ли аспекты в соглашении так безукоризненны, как кажутся на первый взгляд? В первую очередь следует отметить, что Парижское соглашение не содержит в себе жестких условий, являющихся обязательными к исполнению сторонами-участницами. В частности, ратифицировавшие соглашение страны вправе самостоятельно разрабатывать национальные вклады в борьбе с выбросами парниковых газов. В данном контексте нарушение положений Парижского соглашения даже после его ратификации (например, невыполнение национальных вкладов) не грозит для стран какими-либо санкциями. Опыт нарушения или обхода положений Киотского протокола некоторыми развитыми странами показывает, что подобные решения не приводят к каким-либо дипломатическим последствиям – ни экономическим, ни политическим. Последующий потенциальный выход США из соглашения (согласно правилам документа, США должны дождаться 2019 г., чтобы подать заявление на выход, а сам выход может состояться только через год после этого), как и в случае с Киотским протоколом, а также долгая задержка ратификации соглашения Россией, подвергают Парижское соглашение риску повторить судьбу Киотского протокола.

Тем не менее, несмотря на решение Президента США Дональда Трампа выйти из соглашения, такие мировые лидеры, как Германия, Франция, КНР, Нидерланды и др. наоборот принимают более активную позицию в пользу «зеленого», низкоуглеродного и устойчивого развития. К примеру, в КНР в январе 2017 года власти объявили об отмене строительства 85 угольных электростанций, еще 18 объектов были заморожены ранее. Строительство новых угольных станций полностью запрещено в трех крупнейших городах – Пекине, Шанхае и Гуанчжоу. Нидерланды стремятся сыграть ведущую роль в ЕС. Так, в планах голландского правительства более амбициозная цель – установить для себя планку выше, чем для всех стран ЕС, в сокращении своих выбросов. Предполагается, что к 2030 году электростанции, работающие на угле, будут постепенно закрыты в Нидерландах. Германия принялась за реализацию «Энергетического поворота» – курса правительства Германии, направленного на постепенный отказ от углеводородной и атомной энергетики.

Вместе с тем, бизнес-сообщества Кореи и Германии с большим скепсисом относятся к концепциям своих стран, направленным на экологизацию страны. Большой критике подвергаются решения этих стран по блокировке развития атомной энергетики и строительству новых АЭС, которые, в силу своей конструкции, практически не выделяют СО2. К примеру, как отмечается экспертами, выброс СО2 на выработанный киловатт/час в Германии в десять раз выше, чем во Франции, которая сделала ставку на атомную энергетику. После аварии на АЭС «Фукусима-1» в марте 2011 года в Японии были остановлены все 48 атомных реакторов, что привело к более активному использованию электростанций, работающих на минеральном топливе. В итоге, выбросы в Японии в 2013 году были максимально высокими, превысив на 10,8% выбросы 1990 года. В настоящее время идет процесс перезапуска остановленных станций с условием, что они будут соответствовать новым требованиям безопасности.

Россия, по данным ее официальных лиц, не затягивает процесс ратификации Парижского соглашения. На текущий момент эксперты пытаются оценить социально-экономические последствия ратификации и исполнения Парижского соглашения. Например, сколько будет стоить реализация мероприятий по переходу на низкоуглеродное развитие для всех отраслей экономики, каковы сроки окупаемости указанных инвестиций, каковы источники средств, и каковы убытки при отказе от реализации данных мероприятий в контексте стратегического планирования. Следует отметить, что на осторожный подход российской стороны немаловажное влияние оказывают финансово-экономические санкции.

Полемику о преимуществах Парижского соглашения против его недочетов можно продолжать очень долго. И только реальное положение дел в мире после первого пятилетнего периода (2020-2025 гг.) реализации соглашения может показать предварительный сравнительный вывод о качестве и долгосрочности его положений. Представление странами их первых национальных вкладов еще вызовет неоднозначную ответную реакцию заинтересованных сторон.

Позиция Казахстана в климатической дипломатии

Республика Казахстан в рамках Парижского соглашения заявила свой вклад в виде безусловного сокращения выбросов парниковых газов на 15%, а также условного (в случае международной поддержки) сокращения в размере 25% к 2030 году от уровня 1990 года. В 1990 году общие выбросы Казахстана составили 389 млн. тонн СО2-эквивалента, а значит к 2030 году Казахстан не должен превысить уровень выбросов равный 330 млн. тоннам СО2.

Для этого Казахстаном предпринимается комплекс рыночных механизмов, который включает в себя систему торговли квотами на выбросы, проекты по сокращению выбросов и поглощению парниковых газов, проекты ВИЭ, а также развитие рынка зеленых инвестиций. Следует отметить, что с момента ратификации Киотского протокола в 2009 году (через 10 лет после подписания) нормативно-правовая база РК пополнилась значительными изменениями и дополнениями в действующий Экологический кодекс страны. Было принято более 40 нормативно-правовых актов, а также подлежат принятию дополнительные правовые меры.

Система торговли квотами подразумевает, что для тех предприятий Казахстана, чьи выбросы парниковых газов превышают 20 тыс. тонн СО2 в год, будет предусмотрено определенное количество разрешений (квот) на выбросы. Используя платформу торговли квотами, предприятия могут продавать, в случае экономии квот, путем сокращения выбросов, либо приобретать, в случае недостатка, квоты на рынке. В 2013 году была введена система торговли квотами в Казахстане. Пилотный запуск данной системы уже выявил ряд недочетов, ввиду чего система была заморожена на период с апреля 2016 года до 1 января 2018 года. Несмотря на критические замечания по системе торговли, предполагается, что данный инструмент послужит действенным механизмом по сокращению выбросов СО2.

Касательно других рыночных механизмов можно отметить рынок ВИЭ РК, который насчитывает 55 действующих объектов суммарной мощностью 336 МВт. Кроме этого, мероприятия по притоку зеленых инвестиций позволили привлечь средства Европейского банка реконструкции и развития в размере 480 млн. евро на проекты ВИЭ, а также средства Зеленого климатического фонда в размере 110 млн. евро.

Подход и позиция Казахстана в сокращении выбросов парниковых газов подразумевает использование механизмов, подпадающих под регламент Парижского соглашения.

Парижское соглашение является не только климатическим соглашением, так как наряду с экологическими решениями, оно также несет с собой последствия для политической, технологической, промышленной, социальной, экономической и других сфер деятельности человечества. В процессе ратификации Парижского соглашения (всего за 3 месяца с момента подписания соглашения в августе 2016 года, по сравнению с 10 годами, потребовавшимся для ратификации Киотского протокола), климатическая дипломатия страны проявила свою активную позицию на основе комплексных мероприятий и обеспечения стратегических долгосрочных интересов страны в вопросах защиты климата. Дипломатия стала играть ведующую роль в координации и контроля вопросов, связанных с изменением климата на планете. Опыт показывает, что позиция стран в климатическом вопросе может повлиять на исход различных переговоров, в том числе тех, которые не связаны с вопросами климата. С каждым годом сфера влияния климатической дипломатии расширяется. Очевидно, развитие климатического сознания человечества со временем приведет к еще большему усилению и вовлечению климатической дипломатии в мире в достижении внешнеполитических целей.

Добавлено : 14.09.2018, 17:45, Изменено : 14.09.2018, 17:45